Forderung des ADFC-Bundesverbandes zur LKW-Maut rechtlich und verkehrsplanerisch fragwürdig

Nach § 11 III S. 1 BFStrMG (Bundesfernstraßenmautgesetz) ist die Maut auf  Bundesautobahnen und Bundesstraßen für eben diese auszugeben.

 Den Trägern der Straßenbaulast einer mautpflichtigen Straße oder eines Abschnittes einer mautpflichtigen Straße steht das auf den in ihrer Baulast befindlichen Strecken angefallene Mautaufkommen […] zu.

Das ist auch naheliegend, da es sich bei der LKW-Maut auch nach § 1 I S. 1 BFStrMG um eine Gebühr handelt. Gebühren sind Angaben, die für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung zu entrichten sind (N. N. 2007), hier die Benutzung einer Straße. Die Gebühren (hier die Maut) dürfen nicht willkürlich festgelegt werden.

Nach EU-Recht müssen sich die gewogenen durchschnittlichen Gebühren an den Baukosten und den Kosten für Betrieb, Instandhaltung und Ausbau des betreffenden Verkehrswegenetzes orientieren. Durch so genannte Wegekostengutachten werden diese Kosten in regelmäßigen Abständen ermittelt. Das neue Wegekostengutachten 2018-2022 führt die Methodik des zurückliegenden Wegekostengutachtens für die Jahre 2014-2017 fort. Neben der Berechnung der Infrastrukturkosten werden die externen Kosten aus Luftverschmutzung und Lärmbelastung ermittelt und ein einheitlicher kalkulatorischer Zinssatz festgelegt.

Es sind also keine allgemein, frei festlegbaren Einnahmen des Staates wie es bei Steuern der Fall ist. Die zweckgebundene Verwendung wird durch das Verfahren der Erhebung sichergestellt:

Die erhobenen Lkw-Mauteinnahmen gehen zunächst täglich von Toll Collect an den Bund. Über die Konten bei der Bundesbank gelangen die Gelder dann zur Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft (VIFG). Die Gesellschaft des Bundes sorgt dafür, dass die Netto-Mauteinnahmen zweckgebunden verwendet werden – nämlich zur Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur. Die Lkw-Maut steuert mittlerweile den Löwenanteil zur Finanzierung des deutschen Fernstraßennetzes bei.

Jedoch gibt es noch eine kleine – im obrigen Zitat ausgelassene – Einschränkung, Brutto ist auch hier nicht Netto:

nach anteiliger Berücksichtigung der in den Absätzen 1 und 2 genannten Abzüge

Dass heißt, von den Gesamteinnahmen wird vor dem Verteilen noch etwas abgezogen. Nach Absatz 2 Nr. 1 werden die Systemkosten aus der Maut finanziert. Absatz 2 Nr. 2 sieht vor, dass bis zu 450 Millionen €/Jahr für die Durchführung von Programmen des Bundes zur Umsetzung der Ziele Beschäftigung, Qualifizierung, Umwelt und Sicherheit in Unternehmen des mautpflichtigen Güterkraftverkehrs verwendet werden können. Diese s. g. Harmonisierungsmittel (nach § 11 II Nr. 2 BFStrMG) werden vor allem als Klein-Beihilfen (De-Minimis-Programm) vergebeben. Weitere Harmonisierungsmittel sieht Absatz 1 vor.

Das Mautaufkommen wird vollständig im Bundeshaushalt vereinnahmt und wird abzüglich eines jährlichen Betrages von 150 Millionen Euro zusätzlich dem Verkehrshaushalt zugeführt.

Der Abzug von 150 Mio. wird also ebenfalls nicht in die Summe des an die Straßenbaulastträger zu verteilenden Mittel eingestellt. Die 150 Mio. Euro dienen der Kompensation von Kfz-Steuerausfällen. Steuern – zur Erinnerung – sind nicht zweckgebunden. Von diese  Ausgleichszahlungen an Transportunternehmen von bis zu 600 Mio. € im Jahr profitieren in Deutschland ansässige Unternehmen. Ausländischen Unternehmen werden durch die Maut nun an der Finanzierung der von Ihnen genutzten Infrastruktur beteiligt, was ein Ungleichgewicht entgegentritt. Die Mauteinführung ist also motiviert von einer Veränderung hin zu einer – sinnvollen – Finanzierung der Infrastruktur durch die tatsächlichen Nutzer*innen. Inzwischen werden so die Bundesfernstraßen mehrheitlich nicht mehr aus Haushaltsmitteln sondern aus Mauteinnahmen finanziert, was verkehrspolitisch zu begrüßen ist. Sinnvoll ist es auch, dass die LKW-Maut nun ausgeweitet wird, was logischerweise zu Mehreinnahmen führt wie das BMVI bekannt gibt.

Vor dem rechtlichen Hintergrund ist verwunderlich, was nun der ADFC Bundesverband in einer Pressemitteilung fordert:

Der ADFC fordert, dass diese Mehreinnahmen nicht ausschließlich für den konventionellen Straßenbau verwendet werden.

Dass der ADFC Bundesverband hier Radwege an Autobahnen fordert, kann ausgeschlossen werden. Aber zu verhindern, dass andere ein öffentliches, gebührenpflichtiges Angebot nutzen, ist kein Nutzensentgeld, selbst wenn LKW-Fahrten – zur Erinnerung: es geht um LKW-Maut – auf Lastenräder verlagert würden, kann man das kaum als Unterhaltskosten ansehen. Noch weniger besteht ein Zusammenhang zwischen Unterhaltskosten der Bundesstraßen durch den LKW-Verkehr und Radinfrastruktur für Personenverkehr andernorts. Der ADFC Bundesverband fordert hier, eine nutzungsabhängige Abgabe – eine Gebühr – zweckzuentfremden, was rechtlich kaum haltbar ist, weswegen seit 2011 auch keine Bauprojekte für Schiene und Wasserstraßen mehr aus der Maut finanziert werden. Auch wenn man die Gesetze ändern würde, wäre das Signal falsch. Es wäre schließlich eine Abkehr davon, dass verstärkt die Infrastruktur durch die finanziert wird, die sie abnutzen.

Eher unwahrscheinlich, aber nicht auszuschließen ist, dass damit eine Debatte los getreten wird, dass Radfahrer*innen doch ihre Infrastruktur bitte (auch) selbst finanzieren sollen. „Die zahlen ja keine Steuern“ lässt grüßen. So richtig logisch ist es auch nicht, warum der LKW-Verkehr eine Gebühr leisten soll, die auch gar nicht nachgefragte Leistung finanziert. Bei gebührenpflichtigen Bauanträgen muss man auch nicht die energetische Sanierung anderer Häuser mitfinanzieren.

Dass die Forderung, Radfahrer*innen mögen die Radwege finanzieren (wie es nun beim LKW-Verkehr ansatzweise Rechtslage ist), nicht neu ist, zeigt ein Blick in Literatur aus den 20er- und 30er-Jahren zum Thema Radwege. Damals gab es durchaus Radwege, die nur für Radfahrer*innen waren, die Vereinsmitglied des Trägervereins waren und – das nur am Rande – diese Wege waren  touristisch ausgerichtet (z. B. Schacht 1939: 34-35). Auch das ist eine Form der nutzungsabhängigen Finanzierung. Nach dem Vorbild der Niederlande forderte Anfang der 1930er-Jahre die Zentralstelle für den Radfahrwegebau in Deutschland ebenfalls eine allgemeine Radfahrwegeabgabe (Ebert 2010: 398). Die niederländische Abgabe war übrings zuerst eine Konsumsteuer zur Bekämpfung des Haushaltsdefizits und wurde – einmal eingeführt – später dann zu einer Zwecksteuer für den Straßenbau (Ebert 2010: 396).

Aber was will der ADFC Bundesverband mit dem für den Unterhalt der zusätzlichen mautpflichtigen Straßen zweckgebundene Geld machen?

Mindestens 10 Prozent, also 250 Millionen Euro pro Jahr, sollen in den innovativen Radschnellwegebau investiert werden. ADFC-Bundesgeschäftsführer Burkhard Stork sagt: „Es heißt immer, es sei kein Geld da für große Würfe im Radwegebau – aber siehe da, hier sprudeln die Milliarden! In den Bundesländern stehen schon jetzt 80 Radschnellwegeprojekte mit rund 1.500 Kilometern Streckenlänge in den Startlöchern, die der Bund mitfinanzieren soll. […] Diese Radschnellverbindungen werden Deutschland massiv von kürzeren Autofahrten und Stau entlasten! Der Bund tut also gut daran, hier kräftig zu unterstützen. 250 Millionen Euro pro Jahr für intelligenten, emissionsfreien Verkehr – das sind echte Zukunftsinvestitionen!“

Hier wird ein Verlagerungspotenzial suggeriert, das empirisch nicht belegbar ist. Für Kopenhagen konnte bei Radschnellwegen vor allem eine örtliche Verlagerung des Radverkehrs nicht aber nicht vom Auto- zum Radverkehr belegt werden.

Investments in cycle infrastructure in the investigated case led to a higher number of bicyclists who were mainly relocated from other routes. A minor increase in the modal share of cyclists was observed two years after the infrastructure improvements. Furthermore, the investments resulted in a higher degree of satisfaction among active bicyclists.

Diese lokalen Maßnahmen sind in ihrer positiven Wirkung für die Umwelt eh sehr beschränkt, wie Holz-Rau und Scheiner (2018: 27-28) schreiben:

Auswirkungen kommunaler und regionaler Pläne auf die bisher und wohl auch weiterhin dominante Zunahme des Verkehrsaufwandes erscheinen aber auch langfristig gering. Diese resultiert vor allem aus zunehmenden überregionalen und internationalen Verflechtungen, angestoßen durch vielfältige gesellschaftliche Prozesse und ermöglicht durch die parallel dazu erfolgte Zunahme großräumiger Erreichbarkeit. Diese gesellschaftlichen Prozesse liegen außerhalb des Wirkungsbereichs der Kommunen, im Wesentlichen auch außerhalb des Wirkungsbereichs von EU, Bund und Ländern. Denn die Ausdehnung der räumlichen Verflechtungen, die Zunahme des Verkehrsaufwandes vor allem im Fernverkehr sind gleichzeitig Aspekte vieler erwünschter gesellschaftlicher Entwicklungen wie der Internationalisierung und Globalisierung.

Solange der Bund nicht grundlegendes ändert, werden die kommunalen Ansätze ihre Ziel nicht erreichen:

Auf der Ebene des Bundes und der EU liegt dagegen die primäre Verantwortung für den Klimaschutz im Verkehrsbereich. […] Der Bund beschränkt sich auf eine symbolische Politik der Technikentwicklung. […] Gleichzeitig fördert der Bund kommunale Klimaschutzkonzepte im Verkehrsbereich, die […] weitgehend unwirksam bleiben müssen, aber als Beitrag zum Klimaschutz gelten. Die Kommunen nutzen diese Förderung für eine stadtverträgliche integrierte Verkehrsplanung, die aber nur einen geringen Beitrag zum Klimaschutz leisten kann. Verkehrswissenschaft und -planung stützen diesen Prozess, indem sie die Wirksamkeit ihrer Vorschläge überschätzen und/oder Konzepte vorschlagen, die in der kommunalen Praxis aufgrund fehlender politischer Mehrheiten oder fehlender Ressourcen nicht umsetzbar sind.

Sie fordern, dass verstärkt die Wirksamkeit strategischer Planungen untersucht werden muss.

Printquellen:

Ebert, Anne-Katrin 2010: Radelnde Nationen. Die Geschichte des Fahrrads in Deutschland und den Niederlanden bis 1940; Campus Historische Studien 52; Frankfurt, New York: Campus.

N. N. 2007: Gebühren; Recht-A-Z. Fachlexikon für Studium und Beruf; bpb-Schriftreihe 614; Bonn, 186.

Holz-Rau, Christian/ Scheiner, Joachim 2018: Raum und Verkehr – Welche Interventionen können zur Reduzierung klimawirksamer Verkehrsemissionen beitragen? Straßenverkehrstechnik 62 (1), 19–28.

Schacht, Hans-Joachim 1939: Das Radwandern. Bedeutung, Entwicklung, Förderung und Organisation; Schriftreihe der Reichsgemeinschaft für Radwegebau; Berlin: Karl. Rud. Schulte.

Norbert Paul

Der Verkehrsjournalist schreibt u. a. seit 2008 für Mobilogisch (ehemals Informationsdienst Verkehr). Von 2013 bis 2015 war er auch für den ADFC-Blog aktiv. Bei VeloCityRuhr schreibt er als Kooperationspartner von VeloCityRuhr über Verkehrspolitik -planung, -recht und -forschung. Er ist berufenes Mitglied im Nahmobiliätsbeirat der Stadt Dortmund. Er ist per PGP-Schlüssel erreichbar (Testphase) über die E-Mail-Adresse norbert.paul@velocityruhr.net

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